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La séparation
des pouvoirs est le fait dans la constitution d'un État de distinguer certaines
fonctions ou missions de l'État, et d'en confier l'exercice exclusif à
différents corps de ce dernier, appelés pouvoirs. La séparation des pouvoirs
législatif, exécutif et judiciaire est le principe fondamental des démocraties
représentatives. A contrario, les régimes dictatoriaux ou tyranniques se
définissent par la concentration, en général dans la main du pouvoir exécutif,
de tous les pouvoirs.
La séparation
des pouvoirs a été, pour l'essentiel, théorisée par Locke et Montesquieu ; on
retient en France le plus souvent la classification de Montesquieu définie dans
De l'Esprit des lois (1748) :
- le pouvoir législatif, confié à un parlement (ou législateur), à savoir, en France, l'Assemblée nationale ainsi que le Sénat ;
- le pouvoir exécutif, confié à un gouvernement composé d'un Premier ministre et des ministres, à la tête duquel se trouve un chef d'État et/ou de gouvernement ;
- le pouvoir judiciaire, confié aux juridictions, même si d'après la constitution française de 1958 on ne parle pas de « pouvoir » mais « d'autorité » judiciaire.
En France, le pouvoir judiciaire se subdivise en deux ordres juridiques distincts : d'une part l'ordre judiciaire, chargé de trancher les litiges entre particuliers, d'autre part l'ordre administratif, compétent pour trancher les litiges opposant l'Administration et les particuliers. Pour éviter la confusion et inclure le juge administratif, l'on parle parfois en France de « pouvoir juridictionnel ».
En France,
l'obligation d'une telle séparation est posée dans l'article 16 de la
Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789 qui affirme que
: « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la
séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution. »1
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Élaborée par
Locke (1632-1704) et Montesquieu (1689-1755), la théorie de la séparation des
pouvoirs vise à séparer les différentes fonctions de l’État, afin de limiter
l’arbitraire (c’est-à-dire qui dépend de la volonté de quelqu'un et intervient
en violation de la loi ou de la justice) et d’empêcher les abus liés à
l’exercice de missions souveraines (c’est-à-dire de la part des autorités). Si
cette théorie est souvent invoquée dans les régimes démocratiques, elle a été
plus ou moins rigoureusement mise en pratique. La France a, pour sa part,
développé sa propre conception de la séparation des pouvoirs, fondée sur la
limitation des attributions de l’autorité judiciaire à l’égard de la puissance
publique.
La théorie
classique
La théorie
classique de la séparation des pouvoirs distingue trois fonctions principales
au sein des différents régimes politiques :
- la fonction d’édiction des règles générales constitue la fonction législative ;
- la fonction d’exécution de ces règles relève de la fonction exécutive ;
- la fonction de règlement des litiges constitue la fonction juridictionnelle.
Partant du
constat que, dans le régime de la monarchie absolue, ces trois fonctions sont
le plus souvent confondues et détenues par une seule et même personne, la
théorie de séparation des pouvoirs plaide pour que chacune d’entre elles soit
exercée par des organes distincts, indépendants les uns des autres, tant par
leur mode de désignation que par leur fonctionnement. Chacun de ces organes
devient ainsi l’un des trois pouvoirs : le pouvoir législatif est exercé par
des assemblées représentatives (le Parlement : Sénat et Assemblée nationale),
le pouvoir exécutif est détenu par le chef de l’État et par les membres du
Gouvernement (Premier Ministre et Ministres), le pouvoir judiciaire, enfin,
revient aux juridictions (cf. organigramme).
L’objectif
assigné par Montesquieu à cette théorie est d’aboutir à l’équilibre des
différents pouvoirs : "Pour qu’on ne puisse pas abuser du pouvoir, il faut
que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir."
La doctrine
des checks and balances
Cette théorie
a fortement inspiré les rédacteurs de la Constitution américaine, qui ont
institué en 1787 un régime présidentiel organisé selon une séparation stricte
des trois pouvoirs, tempérée par l’existence de moyens de contrôle et d’action
réciproques conçus conformément à la doctrine des "checks and
balances" (que l’on peut traduire par l’existence de procédures de
contrôles et de contrepoids).
Afin d’éviter
que chacun des pouvoirs n’abuse de ses prérogatives (c’est-à-dire les moyens
juridiquement reconnus dont l'Etat est doté afin de remplir pleinement ses
missions d'intérêt général et d'imposer sa volonté à des personnes privées),
les constituants américains ont ainsi prévu un strict partage des compétences
entre organes fédéraux et États fédérés. Ils ont également réparti le pouvoir
législatif entre deux assemblées, donné au président un droit de véto sur les
textes législatifs, et reconnu parallèlement au Sénat la faculté de s’opposer
aux nominations relevant du Président ou encore aux traités internationaux
négociés par l’administration.
La séparation
des pouvoirs et la protection des droits de l’homme
L’article 16
de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 se réfère
également à cette théorie en disposant que "Toute société dans laquelle la
garantie des droits n’est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée,
n’a point de Constitution". La séparation des pouvoirs apparaît ainsi
comme le corollaire (c’est-à-dire la conséquence) indispensable de la
protection des droits naturels de l’homme : le contrôle mutuel qu’exercent les
trois pouvoirs les uns envers les autres préserve l’individu des atteintes à
ses droits fondamentaux. Dans le même temps, la séparation des pouvoirs
constitue un obstacle au despotisme et à la tentation du pouvoir personnel,
puisque aucune personne ne peut concentrer entre ses mains la totalité des
attributs (législatifs, exécutifs et judiciaires) de la souveraineté. Le despotisme
est la forme de gouvernement dans laquelle la souveraineté est exercée par une
autorité unique (une seule personne ou un groupe restreint) qui dispose d'un
pouvoir absolu. Le despotisme implique souvent un pouvoir autoritaire,
arbitraire, oppressif, tyrannique, sur tous ceux qui lui sont soumis.
Le despotisme
est l'une des trois formes de gouvernement (avec la république et la monarchie)
que Montesquieu distingue dans "L'esprit des lois". Pour lui, le
despotisme est le pouvoir d'un seul homme, sans règle, si ce n'est celle de son
bon plaisir, pouvoir fondé sur la crainte. Le philosophe en déduit la nécessité
de la séparation des pouvoirs afin d'éviter le despotisme et de préserver la
liberté.
De la
séparation stricte à la collaboration des pouvoirs
Toutefois,
cette théorie n’a pas toujours été strictement mise en œuvre par les différents
régimes démocratiques. En effet, une séparation trop stricte des différents
pouvoirs peut aboutir à la paralysie des institutions : tel fut le cas en
France sous le Directoire (1795-1799) et sous la IIe République (1848-1851), où
le conflit entre l’exécutif et le législatif s’est à chaque fois soldé par un
coup d’État.
Aussi de
nombreux régimes privilégient-ils le principe de la collaboration des
différents pouvoirs à celui de leur stricte séparation : la distinction entre
le législatif, l’exécutif et le judiciaire demeure, mais ces différents
pouvoirs disposent de moyens d’action les uns à l’égard des autres. La faculté
pour le chef de l’État de dissoudre l’une des chambres composant le Parlement,
la possibilité pour le pouvoir législatif de renverser le Gouvernement, la
soumission des magistrats du parquet (c’est-à-dire l’ensemble des magistrats
chargés, au sein d'un tribunal de grande instance et sous la direction du procureur
de la République, de défendre les intérêts de la société) à l’autorité
hiérarchique du Gouvernement en sont autant d’exemples.
La conception
française de la séparation des pouvoirs
En outre, la
théorie de la séparation des pouvoirs a pris, en France, une signification
particulière, que le Conseil constitutionnel a qualifiée, dans une décision du
23 janvier 1987, de "conception française de la séparation des
pouvoirs". Celle-ci se distingue de la théorie classique, puisqu’elle
trouve son origine dans les lois des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16
fructidor an III qui interdisent aux tribunaux de l’ordre judiciaire de
connaître des litiges intéressant l’administration. Par ces textes, le pouvoir
législatif et le pouvoir exécutif ont été soustraits au contrôle des
juridictions judiciaires, au motif que celles-ci ne disposaient pas d’une
légitimité suffisante pour juger des actes émanant d’autorités procédant du
suffrage universel et agissant au nom de l’intérêt général. L’institution d’une
juridiction administrative à compter de l’an VIII (1799) devait partiellement
modifier cette situation : depuis cette date, les actes de l’administration ont
pu être contestés, mais devant une juridiction distincte de l’autorité
judiciaire.
La
"conception française de la séparation des pouvoirs" est donc
aujourd’hui associée à l’existence d’une dualité de juridictions dans notre
système institutionnel (ordre judiciaire, ordre administratif).
Prof:
La séparation
des pouvoirs est au cœur de notre République contemporaine. Elle puise ses
sources dans les Lumières françaises et dans les expériences révolutionnaires,
et ses symboles dans l’Athènes démocratique des Ve-IVe siècles. Si la théorie
est aisée, la pratique est plus subtile…
Commentaires sur
le doc. 1, p. 26 : le timbre d’Albert Decaris (1971) permet de rappeler
l’événement historique que constitue l’ouverture des états généraux à
Versailles, le 5 mai 1789.
Commentaires
sur le doc. 2, p. 27 : la photographie de l’hémicycle du Palais-Bourbon
(Assemblée nationale) permet de montrer le nombre impressionnant des
représentants (577 depuis 2008) et de montrer ce qu’est la Nation assemblée par
ses représentants (il y a , depuis 2011, 348 Sénateurs au Palais du
Luxembourg). L’architecture de l’hémicycle : colonnes ioniques, plafonds
richement peints, couleur pourpre symbole de pouvoir dans l’Antiquité… La
solennité est importante et symbolique de la souveraineté du peuple représenté
ici.
Fondements et
pratiques de la séparation des pouvoirs, p.28-29
Prof:
Les fondements
de la séparation des pouvoirs (Montesquieu, Diderot) interrogent sur le pouvoir
exécutif et son rapport à l’arbitraire ou à l’équilibre (cf. doc. 3).
Les articles
de la Constitution (doc. 4) permettent de répondre à la question des fondements
du droit, fondés non plus sur la coutume mais sur un texte fondateur, la
Constitution. Une « loi organique » est une loi relative à l’organisation et au
fonctionnement des pouvoirs publics.
Les
Etats-Unis, un modèle de séparation des pouvoirs, p. 30-31
Prof:
La séparation
des pouvoirs aux États-Unis correspond mieux à l’idéal de Montesquieu de
pouvoirs bien séparés. Les institutions (doc. 1) et les principes (doc. 2)
créent une pratique : le serment présidentiel (doc. 4) qui oblige à respecter la
séparation (doc. 5) ou à démissionner (doc. 3)...
Réponses aux questions, p. 31:
- Deux principes organisent la séparation des pouvoirs : la supériorité de la Constitution sur les lois, et la possibilité d’abolir le gouvernement s’il devient « destructeur », c’est-à-dire tyrannique (doc. 2).
- Dans le doc. 4, le Président élu prête serment sur des textes sacrés (symboles de la Constitution) de respecter la Constitution et les lois des États-Unis dans l’exercice de ses fonctions. Ce serment est reçu par le président de la Cour suprême, plus haute cour de justice fédérale. Le pouvoir législatif n’est pas présent dans la scène : il s’agit ici de donner au Président l’intégralité de ses fonctions politiques. Dans le doc. 5, l’exécutif (Président) s’adresse au législatif (derrière lui le président de la Chambre des représentants, l’assemblée parlementaire élue tous les deux ans).
- Parce que la presse a amené la justice à ouvrir une enquête et que l’action de la Cour suprême a amené le Congrès à ouvrir une procédure de destitution (empeachment), le Président Nixon a préféré démissionner alors qu’il n’était qu’accusé, et non condamné, pour avoir fait espionner ses adversaires démocrates lors de la dernière campagne présidentielle.
Prof:
Entre les
États-Unis (p. 31) et la France (doc. 3 p. 29), la visibilité de la séparation
des pouvoirs obéit à des usages et des rites qui montrent une commune mais non
une identique compréhension de la séparation des pouvoirs envisagée par
Montesquieu (doc. 1 p. 28).
Trois
questions peuvent être posées à partir des photographies des p. 29 (doc. 3) et
31 (doc. 4) :
- Comment le président se tient-il ? De qui est-il entouré ?
- Que vient faire le président de la Cour de Cassation ? Et celui de la Cour Suprême ?
- Quelle place est celle de la justice : garante du pouvoir exécutif ou dépendante du pouvoir exécutif ?
Répondre aux
questions en DM!
